Sanear no es cancelar: los límites del Decreto 765 de 2026

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Qué autoriza y qué desborda la reglamentación del saneamiento de los predios que adquiere la Agencia Nacional de Tierras para la reforma agraria.

El 15 de julio de 2026 el Gobierno expidió el Decreto 765, que adiciona los decretos únicos de los sectores Agropecuario, Justicia y Hacienda para regular el saneamiento de los predios que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) adquiere o recibe en transferencia con destino a los fines de reforma agraria del artículo 31 de la Ley 160 de 1994. La norma llegó con una carga considerable de polémica y una demanda de nulidad ante el Consejo de Estado a los pocos días de su publicación. Vale la pena separar el ruido del problema jurídico real, porque no son lo mismo.

Anticipo la tesis. El debate no es si la reforma agraria debe agilizarse debe, ni si el saneamiento automático es una figura legítima lo es, y existe en nuestro ordenamiento desde hace más de una década. El problema es más fino y más serio: el decreto toma una figura diseñada para consolidar el título del Estado y depurar los vicios de la tradición, y la estira hasta convertirla en una orden administrativa de cancelar gravámenes y medidas cautelares. Sanear no es cancelar, y esa distinción, que parece técnica, es la que decide si el decreto respeta o no la Constitución.

Qué hace el decreto

Conviene leerlo con precisión, porque buena parte de la controversia pública se construyó sobre paráfrasis. El Decreto 765 dispone que la adquisición por negociación directa o la transferencia de predios a la ANT "producirá en su favor el saneamiento de los vicios relativos a la titulación y a la tradición del inmueble", incluso de los que se manifiesten después, sin extinguir las acciones judiciales o indemnizatorias (art. 2.14.6.12.2). La ANT toma posesión inmediata "sin que se requiera entrega física o material" y asume el saneamiento material y físico‑catastral. En el plano registral, la novedad de fondo está en el artículo 2.2.6.19.2: en el mismo acto de formalización, la ANT "invocará el saneamiento y dispondrá, cuando corresponda, la cancelación o la liberación parcial de las limitaciones, afectaciones, gravámenes o medidas cautelares inscritas", y la Oficina de Registro las cancelará "en un mismo turno" junto con la inscripción de la transferencia. A ello se suma un código registral "exclusivamente publicitario" para la administración anticipada de predios sobre los que la ANT apenas tenga promesa de compraventa y acta de entrega (art. 2.2.6.19.4).

Hay que reconocerle al decreto lo que hace bien, porque no es la norma sin contrapesos que describieron algunos titulares. Preserva de manera expresa las acciones indemnizatorias de los terceros y admite, siguiendo la Sentencia C‑410 de 2015, que se dirijan contra cualquiera de los titulares inscritos, incluida la propia ANT (art. 2.14.6.12.4). Ordena comunicar a los titulares de derechos reales o personales desde la apertura del expediente y publicar el trámite. Y excluye del saneamiento las cautelas de Justicia y Paz, los predios con solicitud de restitución o con medidas de protección de población desplazada, y las afectaciones ambientales y de bienes de interés cultural (art. 2.14.6.12.3). Sobre esos ejes, el reproche que circuló fue exagerado.

El alcance regular del saneamiento automático

Para medir el decreto hay que recordar cómo opera la figura cuando se reglamenta con cuidado. El saneamiento automático nació en el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 con un contenido preciso: la adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública consolida a favor de la entidad pública la titulación y la tradición frente a los vicios, y esos vicios se convierten, por ministerio de la ley, en "meras acciones indemnizatorias". La Corte Constitucional avaló la figura, pero la ató a una condición inequívoca: preservar el derecho a la indemnización de los afectados (Sentencias C‑410 de 2015 y C‑750 de 2015). Es decir, el saneamiento limpia el título del adquirente y desplaza el conflicto al terreno de la compensación; no es una autorización para borrar derechos.

El Decreto 737 de 2014, que reglamentó el saneamiento para los proyectos de infraestructura de transporte y que el propio Decreto 765 invoca como su "referente analógico", muestra cómo se hace con cuidado. Su artículo 4 no ordena cancelar nada en el folio: dispone que la entidad inscriba en el registro la mera intención de sanear, para asegurar la oponibilidad; que comunique directamente a quienes tengan derechos reales o personales inscritos; que publique el oficio; y que, sin perjuicio del saneamiento que opera por ministerio de la ley, esas personas puedan solicitar administrativa o judicialmente su reconocimiento pecuniario. El eje de la figura es ese: publicidad y compensación, no cancelación registral por decisión de la entidad.

Dónde el decreto estira la figura

Contra ese estándar, el Decreto 765 muestra tres costuras.

La primera es conceptual. Sanear y cancelar no son lo mismo. Que un gravamen deje de ser oponible al dominio consolidado de la ANT eso es el saneamiento es distinto de que el registrador borre la anotación del folio eso es la cancelación. El artículo 2.2.6.19.2 convierte lo primero en lo segundo: transforma el saneamiento en una orden administrativa de cancelación registral ejecutada "en un mismo turno". El numeral 1 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, en el que el decreto se apoya, autoriza el "saneamiento sobre las limitaciones, gravámenes, afectaciones o medidas cautelares"; pero de que la ley use la palabra saneamiento no se sigue que haya autorizado la cancelación por acto administrativo. La lectura conforme a la Constitución es que esos gravámenes dejan de ser oponibles al título saneado siguen al precio o a la acción indemnizatoria, no que una entidad los extinga del registro.

La segunda costura es la más grave, porque toca la separación de poderes. Una medida cautelar la decreta un juez. Un embargo, o una inscripción de demanda ajena a la restitución o a Justicia y Paz, no pueden levantarse por decisión de la ANT. El decreto excluyó con acierto las cautelas de Justicia y Paz y de restitución (art. 2.14.6.12.3), pero guardó silencio sobre las demás: un embargo civil o comercial quedaría, según la letra del artículo 2.2.6.19.2, sujeto a cancelación por orden administrativa. Ninguna ley tampoco el artículo 61 puede leerse como una habilitación para que una autoridad administrativa deje sin efecto la decisión de un juez. Ese es, no por casualidad, el primer argumento de la demanda que ya cursa ante el Consejo de Estado.

La tercera es de secuencia. El decreto comunica, pero no condiciona la cancelación a la participación previa del tercero. A diferencia del Decreto 737 de 2014, no dispone que la anotación no se cancelará sin antes permitir al titular pedir su reconocimiento; comunica y, aun así, la cancelación se produce en el acto de formalización. Comunicar no es participar: la protección del tercero se corre de un control previo a uno posterior, cuando el saneamiento ya produjo sus efectos. Y aquí el propio texto legal deja ver una incoherencia. Si con cargo al precio de compra "se asumirán las obligaciones causadas" (art. 61.1 de la Ley 2294) y la SAE paga incluso las obligaciones fiscales de la escrituración (art. 3 del decreto), lo lógico es resolver o pagar la acreencia antes de formalizar como cualquier hipoteca se cancela porque se paga, no cancelarla y remitir al acreedor a una reclamación futura contra el Estado.

El verdadero riesgo práctico: adquirir y entregar sin depurar

Detrás de la discusión registral hay un problema que la experiencia agraria colombiana ya conoce bien. El decreto habilita la administración anticipada: inscribir en el registro predios sobre los que la ANT solo tiene una promesa de compraventa y un acta de entrega (art. 2.2.6.19.4), tomar posesión "sin entrega física o material" y, por la vía del parágrafo 8 del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, recibir de la SAE inmuebles rurales "en cualquier estado del proceso de extinción de dominio", constituyendo una "reserva técnica" para atender eventuales órdenes de devolución. Dicho de otro modo: predios cuya situación jurídica no está resuelta incluidos bienes en procesos de extinción aún sin sentencia pueden ingresar al patrimonio público y llegar a manos de beneficiarios antes de que el título esté depurado.

Quien haya trabajado la entrega de tierras sabe lo que eso significa. La provisionalidad no es un tecnicismo: es el momento en que el antiguo propietario o quien dice serlo regresa a disputar el predio, y el beneficiario, sin título en firme, queda en la posición más débil. Adquirir para sanear después traslada el riesgo del Estado al campesino. La "reserva técnica" protegerá el presupuesto público frente a una orden de devolución, pero no le devuelve la tranquilidad a la familia que ya estaba cultivando.

Una conclusión, y una advertencia de fondo

El Decreto 765 acierta en el eje que la Corte ha cuidado preserva la indemnización y se expone en los que descuidó: la cancelación registral de medidas cautelares judiciales por acto administrativo, la participación del tercero antes y no después, y la entrega anticipada de predios sin situación jurídica resuelta. No sobra anotar que la norma se tramitó con una consulta pública de apenas seis días del 2 al 8 de julio y arrastra descuidos de técnica, como remisiones internas que no cuadran (el artículo 2.2.6.19.2 remite a un artículo de exclusiones con una numeración que no corresponde a la del capítulo efectivamente adicionado). Son señales de una premura que un asunto de esta hondura no admitía.

La seguridad jurídica no es una bandera contra la reforma agraria; es su condición de posibilidad. El campesino necesita un título que el registro respete para acceder al crédito e invertir; el acreedor necesita saber que su garantía no se borra por decreto; el juez necesita que su decisión no la levante una agencia. Colombia lleva casi un siglo legislando sobre la tierra, y el patrón se repite: la tentación de resolver por decreto lo que exige ley y juez. El Consejo de Estado tendrá la palabra sobre la suspensión provisional; mientras tanto, conviene leer el Decreto 765 por lo que es un avance operativo con un flanco constitucional abierto y no por lo que unos y otros quisieron que fuera.

Normas y jurisprudencia citadas

Decreto 765 de 2026 (Diario Oficial 53.556 del 17 de julio de 2026). Ley 160 de 1994, art. 31; Ley 1450 de 2011, art. 245; Ley 1708 de 2014, arts. 90 y 91; Ley 2294 de 2023, art. 61, numeral 1. Decreto 737 de 2014, art. 4; Decretos 1071, 1069 y 1068 de 2015. Corte Constitucional, Sentencias C‑410 de 2015, C‑750 de 2015 y C‑142 de 2025.