APPA: proteger la tierra que produce alimentos exige reglas claras, no decisiones de turno

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La derogatoria de las APPA de Sabana Centro y del sur de La Guajira no cierra el debate. La pregunta de fondo sigue abierta: cómo proteger el suelo agropecuario con estudios serios, decisiones concertadas y respeto por los concejos municipales.

El 5 de octubre de 2026, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural derogó, mediante las Resoluciones 000349 y 000351, las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) del sur de La Guajira y de cinco municipios de Sabana Centro: Sopó, Nemocón, Cogua, Tenjo y Tabio. Para muchos propietarios rurales la noticia es un alivio. Con todo, la pregunta de fondo sigue sin respuesta: ¿Cómo proteger el suelo que produce alimentos sin que esa decisión dependa del gobierno de turno?

En Ocampo Duque Abogados conocemos esta figura desde su origen. La socia fundadora de la firma redactó durante el Gobierno del presidente Iván Duque una versión inicial del artículo sobre protección de áreas para la producción de alimentos. Por eso podemos afirmarlo con conocimiento de causa: la protección es necesaria; la forma como se aplicó no fue la correcta.

¿Qué son las APPA y por qué importan a los propietarios?

El artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y organizó en seis niveles las determinantes de ordenamiento territorial, es decir, las normas de superior jerarquía que los municipios deben respetar al adoptar su plan de ordenamiento territorial (POT). En el nivel 2 ubicó las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación dentro de la frontera agrícola, en particular las APPA, que declara el Ministerio de Agricultura con base en los criterios de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA). Su cumplimiento es obligatorio para departamentos y municipios, y también para los proyectos públicos y privados desde la etapa de prefactibilidad.

En la práctica, una APPA define qué se puede hacer en cada predio. El documento técnico de soporte de la APPA de Nemocón, por ejemplo, prohibía la vivienda campestre, las parcelaciones, la industria y la minería, y dejaba restringidos usos como los invernaderos de especies ornamentales o las granjas solares. Para un propietario eso no es un matiz: determina si su predio sirve o no para el proyecto que tenía previsto; además, las restricciones al uso afectan directamente el precio de los inmuebles.

El problema no fue proteger, sino cómo se hizo

Compartimos la necesidad de proteger ciertas áreas para la producción de alimentos; de hecho, el artículo 65 de la Constitución le otorga a esa producción la especial protección del Estado. Sin embargo, el diseño del artículo 32 y su aplicación presentaron tres problemas de fondo.

En primer lugar, la escala. Las declaratorias recayeron sobre extensiones muy grandes, con usos tradicionales o potenciales distintos de la agricultura. Según cifras divulgadas por el Ministerio en mayo de 2026, la figura superaba las 864.000 hectáreas en 48 municipios. En Tenjo, la APPA cubría cerca de la mitad del territorio municipal, y en Sopó, el 17,6 %. Una medida de esa magnitud afecta los intereses económicos de miles de propietarios, productores e inversionistas.

En segundo lugar, el método. Una restricción seria al uso del suelo debe partir del estudio de las condiciones específicas de los predios: la capacidad agrológica de los suelos, la topografía, los ecosistemas, la formalidad en la tenencia de la tierra y el uso actual, entre otros factores. Una delimitación hecha sobre cartografía general, sin verificación en campo, difícilmente demuestra que la limitación sea idónea y necesaria en cada inmueble que afecta. A ello se suma que las APPA no cuentan con una ley que desarrolle sus criterios, su procedimiento, sus garantías, ni un régimen de transición: todo se definió en resoluciones ministeriales y documentos metodológicos.

En tercer lugar, quién decide. La Constitución asigna a los concejos municipales la reglamentación de los usos del suelo (artículo 313, numeral 7) y exige que las competencias de la Nación y de los territorios se ejerzan con coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288). Que el municipio deba respetar normas de superior jerarquía no es nuevo; lo novedoso es que una cartera sectorial, por resolución, fije el uso del suelo rural de un polígono concreto y el concejo solo pueda acatarlo. Permitir que un gobierno de turno decida sobre la tierra del país es excesivo y altera el equilibrio de poderes. La Corte Constitucional ya censuró un diseño semejante en la Sentencia C-149 de 2010, cuando declaró inexequible la norma del Plan Nacional de Desarrollo que permitía imponer los macroproyectos de interés social nacional sobre los POT sin intervención de los concejos.

¿Dónde está hoy el debate?

La discusión sigue abierta en tres frentes. En el Gobierno, la Resolución 000349 derogó las declaratorias del sur de La Guajira (Resoluciones 000161 de 2024 y 000289 de 2025), cerca de 80.000 hectáreas en ocho municipios, y la Resolución 000351 derogó las de Sabana Centro (Resoluciones 000266 y 000393 de 2025 y 000116, 000153 y 000218 de 2026), que sumaban 15.839 hectáreas. El Ministerio anunció decisiones similares en Antioquia, Santander y Tolima; mientras no se expidan, esas APPA siguen vigentes.

En el Congreso, el Proyecto de Ley 434 de 2025 Cámara, que propone derogar el artículo 32, fue aprobado en primer debate por la Comisión Tercera y espera segundo debate en la Plenaria, para el cual se radicó una ponencia negativa (Gaceta 1277 de 2026). La iniciativa ha tenido respaldo de sectores como el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, que en septiembre publicó un documento a favor de la derogatoria. Si no completa su trámite antes del 20 de junio de 2027, será archivado (artículo 162 de la Constitución). En la Corte Constitucional cursa una demanda contra el nivel 2 del artículo 32 por violación de la autonomía territorial (expediente D-16118), en la que la Procuraduría pidió declarar su inexequibilidad; a la fecha no se conoce sentencia.

Dos precisiones importan al propietario. La primera: las resoluciones derogatorias no tocan el artículo 32, de modo que la facultad legal de declarar nuevas APPA sigue intacta; lo que un ministro deroga por resolución, otro puede volver a declararlo. La segunda: si un municipio alcanzó a incorporar la APPA en su POT, la derogatoria no modifica por sí sola el acuerdo municipal, y lo prudente es que el concejo lo ajuste formalmente.

Nuestra propuesta: proteger lo que ya es agrícola, con reglas claras

Derogar el artículo 32 sin más tampoco es la solución. Esa norma reescribió por completo el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que también contiene las determinantes ambientales, de gestión del riesgo, de patrimonio cultural y de infraestructura, así como la protección de los territorios étnicos. Como una disposición derogada no revive por sí sola (artículo 14 de la Ley 153 de 1887), una derogatoria de dos artículos abriría una discusión innecesaria sobre el texto vigente. La técnica correcta es reformar el artículo 10 y decir expresamente cómo queda.

El contenido de esa reforma debería partir de una idea sencilla: proteger las áreas que ya tienen ese carácter. El ordenamiento ofrece una base. Desde 2007, la reglamentación nacional, hoy contenida en el artículo 2.2.2.2.1.3 del Decreto 1077 de 2015, incluye en la categoría de protección del suelo rural las áreas para la producción agrícola y ganadera, entre ellas los suelos de clases agrológicas I, II y III, en las que no pueden autorizarse subdivisiones, parcelaciones o edificaciones que alteren su uso actual. Y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró la Sabana de Bogotá de interés ecológico nacional, con destinación prioritaria agropecuaria y forestal. El problema no es la ausencia de normas, sino que la parcelación y la urbanización siguen desplazando la producción agropecuaria. Allí el interés particular debe ceder ante el general, como lo ordena el artículo 58 de la Constitución.

Por lo mismo, proponemos que una reforma legal:

• Delimite las áreas a partir del estudio de las condiciones específicas de los predios (agrología, topografía, ecosistemas, formalidad en la tenencia y uso actual), verificadas en campo.
• Priorice las zonas que ya tienen vocación y uso agropecuario, y fije reglas efectivas frente a la parcelación y la urbanización que desplazan la producción de alimentos.
• Adopte la protección mediante herramientas normativas consensuadas, con participación real de propietarios y comunidades, y respete la competencia de los concejos municipales, que deben incorporarla en el POT.
• Incluya un régimen de transición que respete las situaciones jurídicas consolidadas y un mecanismo técnico de excepción para el predio que demuestre que la restricción no le corresponde.

¿Qué revisar hoy si tiene predios en suelo rural?

La restricción de una APPA proviene de un acto de ordenamiento territorial y no de un acto sobre el inmueble, por lo que no aparece en el folio de matrícula inmobiliaria. Un estudio de títulos que se limite a la tradición puede no advertirla. Antes de comprar, arrendar, constituir servidumbres o estructurar un proyecto en suelo rural, la debida diligencia debe incluir las áreas de protección vigentes o en trámite, el certificado de usos del suelo y el estado del POT del municipio.

Conclusión

Fuentes citadas

Constitución Política, arts. 58, 65, 162, 288 y 313-7; Ley 2294 de 2023, art. 32; Ley 388 de 1997, art. 10; Ley 99 de 1993, art. 61; Ley 153 de 1887, art. 14; Decreto 1077 de 2015, art. 2.2.2.2.1.3; Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010 y Auto 1411 de 2025 (expediente D-16118); Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Resoluciones 000349 y 000351 del 5 de octubre de 2026; Proyecto de Ley 434 de 2025 Cámara y Gaceta del Congreso 1277 de 2026; Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, documento técnico de soporte de la APPA de Nemocón (2025); Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, documento sobre el Proyecto de Ley 434 de 2025 Cámara (septiembre de 2026); reportes de prensa sobre las cifras de las APPA (mayo y octubre de 2026).

Este artículo es de carácter informativo y no constituye asesoría legal personalizada.