EXTINCIÓN DEL DOMINIO SIN CAUSAL: CUANDO LA AUTORIDAD DE TIERRAS USA EL EXPEDIENTE PARA DECIDIR QUÉ SE DEBE CULTIVAR

La Agencia Nacional de Tierras verifica que un predio cumple su función social y ecológica, decide no iniciar el procedimiento y, en el mismo acto, exhorta al propietario a sustituir su cultivo. Eso no es una recomendación inocua: es una política de uso del suelo sin ley que la respalde.

El derecho agrario y el derecho administrativo se encuentran casi siempre en el mismo punto: el acto con el que una autoridad decide algo sobre la tierra. Allí se ve, mejor que en cualquier manual, hasta dónde llega unas competencias y dónde empiezan las otras. Desde Ocampo Duque Abogados hemos acompañado recientemente una actuación que ilustra una práctica que, en nuestro criterio, no tiene cabida en el ordenamiento jurídico colombiano y que merece una discusión pública. La autoridad de tierras revisa un predio privado, verifica que está explotado, que cumple la función social de la propiedad y que su propietario no ha violado norma ambiental alguna; decide no iniciar el procedimiento de extinción del dominio, pero en la misma resolución, califica el uso del predio como incompatible con un ordenamiento territorial que no contiene ninguna norma de uso que el predio incumpla, exhorta al propietario a sustituir su cultivo por otros sistemas productivos, pide a otras autoridades que lo vigilen y condiciona el archivo del expediente al cumplimiento de esas «órdenes».

Vale la pena precisar desde ahora qué hay detrás de esa práctica. No es un error de técnica jurídica ni un exceso de celo de un sustanciador. Es el uso de un procedimiento sancionatorio, el más severo que conoce el derecho agrario, para obtener sobre un predio privado un resultado que la ley no autoriza: que su propietario cambie el modelo productivo por el que la autoridad prefiere. Y es, además, una práctica que se denunció públicamente durante el gobierno anterior como una forma de presión contra la inversión agroindustrial, en particular la de capital extranjero. El Gobierno Nacional que asumió en agosto de 2026 anunció un cambio de rumbo en materia de tierras: seguridad jurídica de la propiedad, respeto por los derechos legítimamente adquiridos y revisión de los procedimientos de la Agencia. Lo que vemos en los expedientes, con todo, es continuidad.

Para esta edición nos hemos propuesto examinar qué pretende la autoridad de tierras cuando actúa así, por qué ese propósito excede sus competencias, qué consecuencias tiene para los propietarios y por qué, más allá del expediente, el asunto interesa a quien decida invertir en el campo colombiano.

¿Qué es la extinción del dominio y qué no puede ser?

La extinción del dominio agrario tiene casi un siglo en Colombia. La Ley 200 de 1936 ató la protección de la propiedad rural a su explotación económica, y la Ley 160 de 1994 fijó en su artículo 52 las causales vigentes: dejar de ejercer la posesión y explotación durante tres años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito; violar las normas sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y sobre preservación y restauración del ambiente; destinar el predio a cultivos ilícitos; e incumplir la zonificación de reservas agrícolas o forestales en municipios de más de 300.000 habitantes, hipótesis esta última que, en nuestro criterio, quedó sin aplicación al sustituirse los planes de desarrollo de la Ley 9ª de 1989 por los planes de ordenamiento territorial de la Ley 388 de 1997 (artículo 138). Y el artículo 57 de la misma Ley 160 excluye de la extinción las extensiones que, en el año anterior a la inspección ocular, se encontraban económicamente explotadas y cumpliendo las normas ambientales.

Conviene subrayar lo que la norma no dice. Ninguna de esas causales consiste en que la explotación de un predio no coincida con la vocación o la aptitud del suelo descrita en un plan de ordenamiento territorial. El legislador no previó esa discrepancia como causal de extinción. Tampoco previó que un cultivo lícito, permanente y tecnificado pudiera ser menos valioso, para efectos de la función social de la propiedad, que un sistema agroforestal o un cultivo semipermanente. La ley no escoge modelos productivos; exige que la tierra se explote y que se respeten las normas ambientales.

Es una figura sancionatoria. Así lo ha dicho la Corte Constitucional: «La extinción del dominio constituye fundamentalmente una sanción por la violación de un deber de origen constitucional» (sentencia C-389 de 1994). Su consecuencia es extrema, pues el dominio lo adquiere el Estado sin contraprestación y, por eso, el legislador la rodeó de garantías. El Decreto Ley 902 de 2017 la integró al procedimiento único, con una fase administrativa a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y una fase judicial, y el artículo 61 dispone que estos asuntos «siempre pasarán a etapa judicial para su decisión de fondo». La Corte Constitucional, en la sentencia C-294 de 2024, declaró inexequible el intento de eliminar esa fase judicial contenido en la Ley 2294 de 2023. El diseño es claro: ninguna decisión que afecte el dominio en estos procesos se queda en manos de la administración.

De ahí se sigue la primera de nuestras tesis. En la etapa previa del procedimiento único la competencia de la ANT es binaria. Si verifica una causal, abre la fase administrativa y lleva el asunto al juez; si no la verifica, no inicia y archiva. El reglamento operativo de la Agencia (artículo 31 del Anexo Técnico de la Resolución 20230010000036 de 2023) autoriza expedir un acto que ordene no dar inicio al procedimiento cuando el informe técnico jurídico concluya que no existen los supuestos de hecho o de derecho para iniciar, y ese acto tiene un contenido y solo uno: la decisión de no iniciar, debidamente motivada. Entre iniciar y no iniciar no existe un tercer resultado. Lo que la ley no previó como causal no puede reingresar al procedimiento como exhorto, como condición o como una «sanción atenuada» que el legislador no creó.

Lo que el expediente revela: una preferencia de modelo productivo

El caso que motivó este artículo sigue un patrón que conviene describir con precisión, porque no es exclusivo de un expediente. La Agencia, después de años de actuación, visita de campo, análisis multitemporal de coberturas y consulta a la autoridad ambiental y a la autoridad municipal de planeación, concluye que el predio está incorporado de manera continua a un sistema productivo permanente, que cumple la función social de la propiedad, que no existe deterioro verificable de los recursos naturales y que su manejo contribuye a la recuperación ecológica del territorio. La autoridad ambiental informa que sobre el predio no cursan procesos sancionatorios. En consecuencia, la Agencia decide no iniciar el procedimiento. Hasta ahí, el acto es el que la ley ordena.

El problema está en lo que viene después. En la parte resolutiva del mismo acto aparecen determinaciones de otro orden. Primera: una calificación del cultivo como incompatible con la aptitud productiva del suelo, construida sobre un esquema de ordenamiento territorial de hace más de dos décadas que nunca reglamentó los usos del suelo rural, cuya cartografía solo describía coberturas y vocaciones y cuya propia autoridad de planeación certificó que esa información tiene carácter descriptivo y no constituye autorización ni prohibición de uso. Segunda: la sujeción de la «compatibilidad» del uso a la ejecución indefinida y obligatoria del plan de manejo ambiental de la empresa, un instrumento privado y voluntario, con la advertencia de que, si se suspende, la actividad «pasaría a ser incompatible». Tercera: un exhorto al propietario para que adelante una reconversión productiva gradual de todo el cultivo, con indicación expresa de los sistemas hacia los cuales debe migrar: agroforestales, silvopastoriles y semipermanentes. Cuarta: la remisión del asunto a la autoridad ambiental para que haga seguimiento al predio y adopte sobre él medidas de prevención y control, y al municipio para que revise su plan de ordenamiento. Y, como remate, la calificación de todo lo anterior como «órdenes» a cuyo cumplimiento se condiciona el archivo del expediente.

Conviene decirlo sin ambigüedad, porque es el presupuesto de todo lo demás: en este caso no existe una norma de uso del suelo incumplida. No hay un régimen de usos del suelo rural en el acuerdo que adoptó el esquema de ordenamiento; no hay un uso principal asignado a la zona frente al cual pueda predicarse incompatibilidad; no hay un uso prohibido o condicionado que el cultivo contravenga; y el certificado de uso del suelo expedido por la autoridad municipal registra como uso del predio, simplemente, «rural». La incompatibilidad no se encontró en el ordenamiento: se construyó. La Agencia atribuyó al esquema reglas que no contiene en ninguna de sus partes, convirtió un mapa de coberturas de hace casi cuarenta años en una prohibición de cultivos permanentes y dio fuerza normativa a planos del documento técnico de soporte que el acuerdo nunca incorporó. Con esos materiales armó una «aptitud productiva del suelo» y declaró que el cultivo no se ajusta a ella. Lo que se contravino, si acaso, es una lectura de la Agencia sobre lo que el municipio debió reglamentar y no reglamentó.

Leída en conjunto, la resolución traduce una preferencia sobre los modelos productivos que, a juicio de la autoridad, deberían existir en el suelo rural: cultivos semipermanentes y arreglos agroforestales en lugar de un cultivo permanente tecnificado. Esa preferencia puede defenderse como opinión de política pública. Lo que no puede hacerse es imponerla a un propietario privado, dentro de un expediente de extinción del dominio, sin causal, sin competencia y sin norma que la respalde. De hecho, el mismo instrumento de ordenamiento que la Agencia invoca diagnosticó, cuando fue adoptado, un municipio sin inversionistas dispuestos a arriesgar su capital y propuso como salida la agroindustria y la tecnificación del suelo. Leer ese instrumento, más de veinticinco años después, como una prohibición del único proyecto agroindustrial certificado del municipio es lo contrario de lo que el instrumento quiso.

Aquí está, en nuestro criterio, el punto de fondo. La única facultad que la ley le da a la ANT en esa etapa es la de abrir o no abrir el procedimiento. Si la Agencia considera que el uso del predio compromete la función ecológica de la propiedad, el camino es iniciar y someter su tesis a un juez con todas las garantías; si no lo considera, el camino es archivar. Lo que no puede hacer es no iniciar y, a la vez, disponer sobre el uso del predio como si el procedimiento se hubiera surtido y decidido a su favor. Cuando la decisión de no iniciar se convierte en el vehículo para producir efectos que solo una sentencia podría producir, la pregunta por la finalidad del acto deja de ser retórica.

¿Quién puede decidir sobre el uso del suelo?

El artículo 121 de la Constitución dispone que «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». En derecho público la competencia no se presume ni se extiende por analogía; existe o no existe. La ANT fue creada por el Decreto Ley 2363 de 2015 y el numeral 24 de su artículo 4 le asigna la función de «Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos» y otros de la misma naturaleza. Adelantar el procedimiento significa formar el expediente, visitar el predio, elaborar el informe técnico jurídico y, con base en él, abrir la fase administrativa o decidir que no hay mérito para hacerlo. Agotada la verificación de las causales con resultado negativo, la Agencia no conserva una competencia residual para regular, condicionar o reorientar la explotación del predio.

Las otras decisiones que suelen colarse en estos actos tienen dueño. Reglamentar los usos del suelo corresponde a los concejos municipales (artículo 313, numeral 7, de la Constitución), a través del plan de ordenamiento territorial regulado por la Ley 388 de 1997; y cuando ese plan tiene vacíos, la misma ley designa al intérprete: según su artículo 102, la facultad de interpretación en ausencia de normas exactamente aplicables «corresponderá a las autoridades de planeación». El control y el seguimiento ambiental corresponden a las corporaciones autónomas regionales, máxima autoridad ambiental en su jurisdicción según la Ley 99 de 1993, con la potestad sancionatoria y las medidas preventivas de la Ley 1333 de 2009. La reconversión productiva, por su parte, es ante todo una política de fomento: la formula el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, participan la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, la Agencia de Desarrollo Rural y los municipios a través del servicio de extensión agropecuaria, y supone la adhesión voluntaria del productor. Solo por excepción puede imponerse un cambio de uso a un propietario privado, y siempre a partir de una disposición concreta de uso que se contraviene, verificada por la autoridad competente en un procedimiento con contradicción: la autoridad municipal frente a infracciones urbanísticas (artículos 103 y 104 de la Ley 388 de 1997), la autoridad ambiental frente a una infracción ambiental (artículo 5 de la Ley 1333 de 2009) o el propio legislador cuando ordena la reconversión en un ecosistema determinado, como en los páramos (artículo 10 de la Ley 1930 de 2018). En ninguno de esos escenarios aparece la ANT.

Para nosotros el punto es de principio. Los particulares no necesitan una norma que los habilite para ejercer una actividad lícita; necesitan, para que se les restrinja, una norma que la prohíba. El artículo 6 de la Constitución lo distingue con precisión: los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, mientras que los servidores públicos lo son, además, por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Cuando una autoridad declara incompatible un cultivo porque no encuentra una reglamentación específica que lo habilite, invierte el principio de legalidad y traslada al propietario las consecuencias de una omisión que es de las autoridades territoriales. Eso contraría la buena fe y la confianza legítima (artículo 83 de la Constitución) y el deber de las autoridades de asumir las consecuencias de sus propias decisiones y omisiones (artículo 3, numeral 7, del CPACA). Un uso es «prohibido» cuando es incompatible con el uso principal que el plan asigna a una zona (artículo 2.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015); si el plan no asignó un uso principal, no hay término de comparación y no puede predicarse incompatibilidad alguna.

¿Por qué un exhorto no es inofensivo?

La defensa previsible es que se trata de simples recomendaciones. La Corte Constitucional ya respondió a ese argumento. En la sentencia C-542 de 2005 explicó que los conceptos de la administración «son orientaciones, puntos de vista, consejos». Pero desde la sentencia C-487 de 1996 había precisado que, cuando un concepto de la administración «se impone su exigencia a terceros», «deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo».

De ahí se sigue un dilema sin salida. Si los exhortos son consejos, no tienen lugar en la parte resolutiva de un acto administrativo y nada pueden condicionar, menos aún el archivo de un expediente. Si, por el contrario, obligan, entonces son decisiones, y decisiones adoptadas por una autoridad que no tenía competencia para tomarlas. El artículo 137 del CPACA enumera entre las causales de nulidad la expedición de un acto «sin competencia» y «con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió». Para Ocampo Duque Abogados, en cualquiera de los dos extremos el exhorto debe ser revocado: en el primero, porque no decide nada y no puede condicionar nada; en el segundo, porque decide lo que la Agencia no puede decidir.

Los efectos, además, son reales. El artículo 29 de la Constitución exige que toda actuación administrativa respete el debido proceso, y aquí se califica la conducta del propietario sin procedimiento ni contradicción. El artículo 333 garantiza que para ejercer la actividad económica «nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley», y una condición indefinida sobre el uso del predio es exactamente eso: un requisito sin ley. Sujetar la licitud de un uso a la ejecución indefinida de un instrumento privado de manejo ambiental es imponer al dominio una condición resolutoria de creación administrativa, cuando las limitaciones a la propiedad son materia reservada a la ley (artículo 58 de la Constitución; sentencias C-595 de 1999 y C-189 de 2006). A todo lo anterior se suma un antecedente administrativo adverso que otras autoridades pueden tomar como punto de partida, y que los auditores de los esquemas de certificación de sostenibilidad y los operadores sujetos a debida diligencia en mercados internacionales, como la que exige el Reglamento (UE) 2023/1115 sobre la legalidad del uso de la tierra en el país de producción, están llamados a leer como un riesgo de legalidad. La paradoja es evidente: si la autoridad comprueba que una explotación se maneja de manera sostenible y aun así exhorta a sustituirla, la señal que envía es que las buenas prácticas no protegen frente a la administración.

¿Cambió algo? El mensaje que la Agencia le debe al nuevo gobierno

Durante el gobierno anterior, gremios, empresas y analistas denunciaron públicamente que los procedimientos agrarios se estaban utilizando como instrumento de presión contra proyectos agroindustriales de gran escala, varios de ellos de inversión extranjera, y que la discusión sobre la función social y ecológica de la propiedad se había convertido en una discusión sobre qué modelo de campo prefería cada funcionario. El Gobierno Nacional que asumió en agosto de 2026 anunció lo contrario: que la gestión de la Agencia se concentraría en el acceso, la formalización y la seguridad jurídica de la propiedad; que la ANT no puede retirar arbitrariamente la propiedad a ninguna persona; que los derechos sobre bienes adquiridos legalmente serían respetados; y que la entidad revisaría sus procedimientos, incluso mediante medidas transitorias de contención y control adoptadas en agosto de 2026 a partir de hallazgos de la Contraloría General de la República.

Esos anuncios son correctos y los compartimos. Con todo, una política de tierras no se mide por lo que se anuncia sino por lo que se decide en los expedientes, y allí la señal es otra. Decisiones de «no inicio» con órdenes sobre el uso de predios privados, adoptadas bajo el gobierno anterior, siguen siendo defendidas por las mismas dependencias y los mismos equipos que las produjeron. Consultada al más alto nivel sobre este tipo de decisiones, la Agencia respondió que las medidas de revisión anunciadas son «internas, temporales y operativas» y no sirven para revisar decisiones concretas; que la Dirección General no tiene atribución para conocer de un expediente particular; y que la reposición la decide, como lo dice la ley, la misma dependencia que expidió el acto, sin que ello afecte la imparcialidad de la revisión. Todo eso es formalmente cierto. Pero es también la descripción exacta de cómo una práctica sobrevive a un cambio de gobierno: cada dependencia defiende lo decidido, nadie revisa el criterio y el propietario queda sin etapa judicial en este caso.

Vale la pena, entonces, hacer la pregunta sin rodeos: cuando la autoridad de tierras verifica que un predio cumple su función social y ecológica y, aun así, exhorta a sustituir el cultivo por otro que prefiere, ¿está aplicando el derecho o está aplicando una preferencia ideológica sobre quién debe producir y cómo? Si la respuesta es lo segundo, el cambio de gobierno no ha llegado a los expedientes. Y si la Agencia quiere que los mensajes de tranquilidad y seguridad jurídica se crean, la forma de demostrarlo no es un comunicado: es revocar, en sede de recurso, lo que no debió decidirse, y abstenerse de volver a decidirlo.

Puntos clave

• En el caso que motivó este artículo no existe norma de uso del suelo incumplida: el ordenamiento municipal no reglamentó los usos del suelo rural ni asignó un uso principal a la zona, y el certificado de uso registra el predio como «rural». La incompatibilidad se construyó a partir de mapas descriptivos y de reglas que el esquema de ordenamiento no contiene.
• La extinción del dominio es una sanción con causales taxativas. Ninguna de ellas consiste en que un cultivo lícito no coincida con la vocación del suelo descrita en un plan de ordenamiento, ni autoriza a la autoridad a preferir un modelo productivo sobre otro.
• En la etapa previa del procedimiento único la ANT solo puede iniciar o no iniciar. Entre esos dos resultados no existe un tercero: el archivo no puede condicionarse a «órdenes» sobre el uso del predio.
• Calificar usos del suelo, interpretar vacíos del ordenamiento territorial, exhortar a la sustitución de un cultivo e instar a la autoridad ambiental a vigilar un predio son funciones de los concejos, las autoridades de planeación, las corporaciones autónomas y el Ministerio de Agricultura. No de la ANT.
• Para restringir una actividad lícita se necesita una norma que la prohíba, no la ausencia de una que la habilite. Los vacíos del ordenamiento no se resuelven en contra del propietario.
• Un exhorto en la parte resolutiva no es inofensivo: o no obliga y sobra, u obliga y es un acto sin competencia.
• La seguridad jurídica de la propiedad rural no se demuestra con anuncios sino con la revisión efectiva, en sede de recurso, de las decisiones que la contradicen.

Conclusión

Fuentes citadas

Constitución Política, artículos 6, 29, 58, 83, 121, 313 (numeral 7) y 333. Ley 200 de 1936. Ley 9ª de 1989. Ley 160 de 1994, artículos 52 y 57. Ley 99 de 1993. Ley 388 de 1997, artículos 102, 103, 104 y 138. Ley 1333 de 2009, artículo 5. Ley 1930 de 2018, artículo 10. Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículos 3 (numeral 7), 74, 76, 79 y 137. Ley 2294 de 2023, artículo 61. Decreto 1077 de 2015, artículo 2.2.1.1. Decreto Ley 2363 de 2015, artículo 4, numeral 24. Decreto Ley 902 de 2017, artículos 58, 60, 61, 65, 66, 67 y 70. Agencia Nacional de Tierras, Resolución 20230010000036 de 2023, Anexo Técnico, artículo 31. Reglamento (UE) 2023/1115 del Parlamento Europeo y del Consejo. Corte Constitucional, sentencias C-389 de 1994, C-487 de 1996, C-595 de 1999, C-542 de 2005, C-189 de 2006, C-073 de 2018 y C-294 de 2024.

Este artículo es de carácter informativo y no constituye asesoría legal. Cada caso requiere análisis particular.